荣世立

中国石油和化工勘察设计协会理事长

中国勘察设计协会副理事长、建设项目管理和工程总承包分会会长

上世纪80年代初，改革的春风吹遍祖国大地，计划经济体制下形成的建设项目组织模式已经不能适应市场改革发展的需要。如何借鉴西方发达国家的经验，探索科学的工程建设项目组织模式，成为工程建设领域改革的重要内容，自此，国际通行的工程总承包模式在中国从认识、探索到推行，经过了30多年发展后开始逐步走向成熟。

我国建设项目管理体制的发展历程

新中国建立以来，我国建设项目管理体制大体经过四个发展阶段：

第一阶段，1949年至1953年，主要以建设单位自营方式为主。由于设计、施工力量十分薄弱和分散，建设单位只能自己组织设计和施工，自己采购设备材料，自行组织工程项目建设。

第二阶段，1953年至1965年，学习苏联模式，实行以建设单位为主的甲、乙、丙三方制，甲方（建设单位）由政府部门组建，乙方（设计单位）和丙方（施工单位）分别由各自的主管部门管理。设计、制造、施工任务分别由各自上级主管部门下达，建设单位自行负责建设项目的全过程管理。项目实施过程中的许多技术、经济问题，都由政府部门直接协调和组织解决。

第三阶段，1965年至1984年，建设项目的组织形式大都以工程指挥部为主。指挥部一般由相关政府部门、建设单位联合组成，指挥部专门负责建设期间的设计、采购、施工的管理，建成后移交生产部门。这种模式在某些行业一直延续到上世纪80年代末。

第四阶段，1984年以后，进入学习西方工程项目管理方式阶段。除了实行工程承包制、招投标制、合同制、法人负责制、工程监理制以外，探索、推行工程总承包是进入该阶段的重要标志。

我国推行工程总承包的发展历程

党的十一届三中全会以后，国家大量引进国外先进技术和成套设备，同时，国外资金和工程承包商也进入中国市场，给中国带来了国际通行的项目管理和工程承包方式。首先，西方发达国家没有设计院，他们承担工程设计的是工程公司、工程咨询公司、设计事务所，承担勘察工作的是岩土工程公司。其次，工程总承包模式有利于控制投资和建设工期，而且有利于发挥设计的主导作用，实现更好的经济效益和社会效益。第三，实行工程总承包可以缩小建设单位基建组织机构，同时有利于培育我国设计企业向国际工程公司转型。

为克服工程建设传统模式存在的超概算、拖工期等诸多弊端，以设计为主导的工程总承包从上世纪80年代初拉开帷幕，距今已经30多年，大体经历了四个阶段：

试点阶段（1982年-1992年）

上世纪80年代初，原化学工业部在设计单位率先探索推动工程总承包。1982年6月8日，原化工部印发了《关于改革现行基本建设管理体制，试行以设计为主体的工程总承包制的意见》的通知。通知明确指出，“根据中央关于调整、改革、整顿、提高的方针，我们总结了过去的经验，研究了国外以工程公司的管理体制组织工程建设的具体方法，吸取了我们同国外工程公司进行合作设计的经验，为了探索化工基本建设管理体制改革的途径，决定进行以设计为主体的工程总承包管理体制的试点。”1984年9月、10月，原化工部第四设计院（现中国五环工程有限公司）、第八设计院（现中国成达工程有限公司）先后开始按工程公司模式试行工程总承包。由化工部第四设计院院承担的江西氨厂改产尿素工程，质量、进度、费用得到了有效控制，一次试车成功。化工部第八、第一设计院按工程总承包模式建设的联碱、纯碱工程都取得了成功。

化工系统工程总承包试点，为我国勘察设计行业开展工程总承包提供了可以借鉴的经验。1987年4月20日，原国家计委、财政部等四部门印发《关于设计单位进行工程总承包试点有关问题的通知》，公布了全国第一批12家工程总承包试点单位。1989年4月1日，原建设部、原国家计委等五部门印发了《关于设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》，公布了第二批31家工程总承包试点单位。从此，工程总承包试点工作在21个行业的勘察设计单位展开。

推广阶段（1992年-2003年）

1992年11月，在试点的基础上，原建设部颁布实施了《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》，明确我国将设立工程总承包资质，取得《工程总承包资格证书》后，方可承担批准范围内的总承包任务。自1993年至1996年，原建设部先后批准560余家设计单位取得甲级工程总承包资格证书，各部门、各地区相继批准2000余家设计单位取得乙级工程总承包资格证书。

为强化设计院工程总承包功能，推动传统设计单位向工程公司转型，1999年8月，原建设部颁发了《关于推进大型工程设计单位创建国际型工程公司的指导意见》，明确了国际型工程公司的基本特征和条件，提出要用五年左右的时间，将一批有条件的大型工程设计单位创建成为具有设计、采购、建设总承包能力的国际型工程公司，积极开拓国内、国际工程承包市场，并制定了创建国际型工程公司的政策与措施。

1999年12月，国务院转发原建设部等部门《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，要求将勘察设计单位由现行的事业性质改为科技型企业，使之成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体，要参照国际通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司等模式进行改造。勘察设计单位改为企业后,要充分发挥自身技术、知识密集的优势,精心勘察、精心设计，积极开展可行性研究、规划选址、招标代理、造价资询、施工监理、项目管理和工程总承包等业务。

上述两个文件的发布对勘察设计单位深化体制、机制、功能性改革具有决定性作用。

规范阶段（2003年-2016年）

2003年2月13日，原建设部印发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，在其勘察设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。

这一文件的关键在于第一次以部文的形式规定了什么是工程总承包，什么是项目管理？谁可以做工程总承包，谁可以做项目管理？文件虽然取消了勘察设计企业的工程总承包资质，但鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。之所以这样要求，是因为单一功能的勘察、设计和施工企业均不具备开展工程总承包条件，都需要进行功能再造。为此，一大批工业设计院开始向工程公司转型。

2003年，住建部下达计划，委托中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会组织编制《建设项目工程总承包管理规范》。2005年5月，我国第一部国家标准《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T 50358-2005）正式颁布。该规范主要适用于总包企业签订工程总承包合同后对工程总承包项目的管理，对指导企业建立工程总承包项目管理体系、科学实施项目具有里程碑意义。

2011年9月，住建部、国家工商行政管理总局联合印发了《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》。这是继《建设项目工程总承包管理规范》发布后，中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会完成的又一标准文件。虽然该文件填补了工程总承包没有合同示范文本的空白，但是，由于我国对设计、采购、施工实行不同的税率政策，导致工程总承包合同示范文本没有得到很好实施。

上述文件的出台和标准的发布，标志着我国工程总承包开始走向标准化、规范化、科学化的新阶段。

全面发展阶段（2016年至今）

经过30多年的发展，国内在工业领域工程总承包模式日趋成熟，勘察设计企业工程总承包营业额逐年上升，但是在城市建设，包括建筑、市政、交通等专业领域，工程总承包发展相对滞后。自2016年以来，中共中央、国务院及住建部等部门不断出台文件，积极推进房屋建筑和市政项目工程总承包。

2016年2月6日，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”。

2016年5月20日，住建部印发了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，对工程总承包项目的发包阶段、工程总承包企业的选择、工程总承包项目的分包、工程总承包项目的监管手续等等作出了相应规定。继2014年8月住建部批准浙江省为工程总承包首个试点省份后，上海、福建、广东、广西、湖南、湖北、四川、重庆、吉林等9省市工程总承包试点工作逐步展开，各地制定了推行工程总承包的试点方案和相关配套政策。

2017年2月21日，国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，提出“加快推行工程总承包”和“培育全过程工程咨询”。

2017年12月26日，住建部发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》。预计不久该文件将会颁布实施。

在住建部和试点省市的大力推动下，建筑、市政工程总承包规模迅速扩大，标志着工程总承包在全国21个行业全面发展。

勘察设计行业推行工程总承包取得的主要成绩

勘察设计行业是推进工程总承包的主导力量。30多年来，以设计为主导的工程总承包像初升的太阳，蒸蒸日上。

第一，工程总承包市场规模逐年扩大。根据住建部2018年统计数据，全国勘察设计行业2017年实现工程总承包营业收入20807.04亿元，约占总营业收入的48%，勘察设计企业发展工程总承包的趋势不容忽视。同时，海外工程总承包市场逐年攀升，中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会的统计分析表明，2017年以设计为主体的海外工程总承包年营业额超过1000亿元。

第二，工程总承包项目经理人才快速成长。1998年建设主管部门推行工程总承包项目经理培训， 20年来，全国勘察设计行业接受工程总承包项目经理培训的人员累计近3万人。2007年，按照中国勘察设计协会的部署，总承包分会开始进行工程项目经理资格考评，合格者颁发项目经理或者高级项目经理。截止到2014年底，共有1921人获得了高级项目经理证书，6177人获得了项目经理证书。在化工、石化行业，工程公司聚集了一批专做项目管理的领军人才，项目经理基本实现企业内部职业化。

第三，专业设计院稳步向工程公司转型。勘察设计行业开展工程总承包的企业有三种类型：第一种，与国际接轨的工程公司。比如化工、石化行业的原部属设计院，从上世纪90年代就进行功能性改革，目前业务功能已经进入国际工程公司行列；第二种，符合本行业特点的工程公司。比如冶金、电力、有色、机械、建材、轻工、水运等行业的大型设计院；第三种，在设计院内部设立工程总承包公司或工程总承包事业部，作为企业二级机构开展工程总承包。比如铁道、建筑、市政等行业的设计院。

第四，工程总承包项目更加规范。依据国家标准《建设项目工程总承包管理规范》，中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会连续16年（每2年一次）组织专家依据《规范》对全国21个行业申报项目进行项目管理水平评估，累计推选出优秀工程项目管理奖76项、优秀工程总承包奖360项，其中，金钥匙奖52项、银钥匙奖119项、铜钥匙奖189项。优秀项目的涌现，标志着各行业工程总承包不断向规范化管理迈进。

当前推行工程总承包的几点思考

工程总承包虽然已经在中国走过了30多年的探索、发展之路，但和传统的施工承包模式相比，至今在认识和实践上仍有许多值得探讨的地方，尤其在建筑、市政、交通等领域，一方面有关政府部门积极推动，另一方面还存在现行政策不能满足市场发展需要、企业工程总承包功能不够成熟等问题。上世纪90年代末，国务院、原建设部已经提出设计院向工程公司转型的改革方向，其目的就是推动企业不断完善工程总承包和全过程工程咨询的服务功能。结合建筑、市政行业当前推进工程总承包和全过程工程咨询试点情况，有以下几点思考。

1.单一责任主体、固定总价、设计主导、设计与采购、施工深度融合是工程总承包的四个本质条件。离开了这四个本质条件，将会失去工程总承包的实际意义。

第一，单一责任主体。只有单一责任主体才能体现工程总承包企业对工程质量、安全负总责。如果采用设计、施工联合体承包，将无法形成单一责任主体，项目实施过程中因利益冲突导致推委扯皮，会严重阻碍工程总承包合同的有效实施。

第二，固定总价。工程总承包合同价格必须相对固定，否则就失去“包”的意义。通常情况下，可以实行固定总价，也可以约定某些调价条件。比如，项目执行期间发生变更时可以调价。

第三，设计主导。设计是工程项目的灵魂，没有设计主导的工程总承包，将缺少竞标的基础，很有可能因无法完全理解和实现业主意图，导致项目难以达到业主要求，或者因费用不足导致质量下降。

第四，设计、采购、施工深度融合。工程总承包不是设计+采购+施工，而是三者同在一个利益体。只有利益的高度统一，才能形成内部集成、统一管理，才能谈得上深度融合。

2.加快培育一批与国际接轨的工程公司是推进工程总承包发展重要基础。国际上，工程公司的核心优势是“设计+项目管理”。大型设计单位向国际型工程公司转型必须快速推进。

第一，国际型工程公司的文化是项目文化。国际型工程公司不是施工公司，而是具有全过程咨询服务和工程项目交付能力的、以项目为中心技术密集型企业。设计企业技术密集、人才密集，具有向工程公司转型的技术优势，同时必须大力培育项目文化，即以项目价值为核心、以设计为支撑、整合多种资源的文化。

第二，设计与施工的深度融合不等于设计+施工。设计院创建工程公司，必须深入研究施工作业、不断提升企业施工管理能力，但未必是与施工企业的兼并重组。因为施工作业层的专业化、社会化、本地化是国际上通行的做法，也应该成为我国建筑业改革的方向。

第三，工程公司的组织是项目组织。几乎涵盖了整个项目周期，包括项目开发（前期咨询）、设计、采购、施工、试运行等，甚至可以做到运营承包。我国设计企业经过多年的改革，业务不断向两头延伸，不少企业已经做到了设计与施工深度融合，并取得许多成功的经验。

第四，大力培育工程总承包项目经理人才是创建工程公司的重要基础。建造师制度对应的是施工经理制度，工程总承包项目经理是既懂设计又懂采购和施工、既熟悉工程技术又熟悉政策法规和相关标准、具有工程总承包综合管理能力的复合型人才，建造师无法替代。因此必须下大力气培养工程总承包项目经理。

3.培育全过程工程咨询要首先走发展工程总承包的道路。全过程工程咨询既是一种业态，也是一个行业，在多数情况下是一个行业的概念。

第一，全过程工程咨询的内容是逐步实现的。工程项目从开发到实施，是一个逐渐开发、不断认识、持续推进的过程，因此，工程咨询更多是阶段性的、一次性的专业服务。从工程项目的生命周期来看，并不是所有项目都具有可行性，一旦综合研究结果为不可行，项目就不得不停止进行。

第二，设计企业开展全过程工程咨询的最大短板是工程项目管理。如果业主委托企业承担前期开发、工程设计的企业继续做项目管理，代表业主管理工程总承包商或是施工承包商，这对项目的实施是有利的。但是，如果咨询企业没有工程总承包经验和能力，让其作为业主代表管理工程总承包商或施工承包商，有可能使得这种新的业态与传统的工程监理并无差异。为此，勘察设计企业开展全过程工程咨询，最好通过开展工程总承包进一步提升企业工程项目管理能力。

第三，全过程工程咨询应采取成本加酬金合同模式。工程咨询是一种技术、智力型服务，在项目管理方面可以是业主的代理。其最大的问题是工程咨询服务如何收费。过去按照国家规定收费定额进行收费，现在定额取消了，收费失去了依据，市场价格产生了混乱，低价竞争十分严重。国际上，工程咨询（包括项目管理）收费通常采用人工时计价收费，工程咨询企业按照人工时进行成本核算，这是服务业中一种通行的收费方式，我们必须朝着这一方向转变。

4.政府投资项目如何采用工程总承包方式建设亟待规范。采用哪一种工程建设项目管理模式都可以完成工程项目的建设和交付，选择什么样的承包方式，需要建设单位根据不同情况权衡决策。比如，有些政府投资项目，如果采用工程总承包方式并依法通过招标方式选择了工程总承包单位，签订了工程总承包合同，就应该依法执行合同，政府不能像传统模式下管理下属单位那样对工程总承包商以行政的方式干预合同的执行。如果必须按照国家财政预算对工程总承包项目进行监管，则不宜采用工程总承包模式进行建设，最好采用全过程工程咨询加传统施工发包方式。因此，必须加快探索政府投资项目的项目管理模式，尽早加以规范，否则，将严重制约工程总承包的健康发展。

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